Рабочая группа по анализу отношений Россия-НАТО была создана осенью 2001 г. для осуществления совместного проекта Института США и Канады Российской Академии Наук (ИСКРАН) и корпорации РЭНД г. Вашингтон (Федеральный округ Колумбия). Сопредседателями группы являются член-корреспондент РАН Сергей Рогов и посол Роберт Е. Хантер. Список других членов группы приведен в конце настоящего доклада. Состоялись три официальных заседания Рабочей группы: 24—25 января 2002 г. в Вашингтоне; 4—5 марта 2002 г. в Москве и 11—12 апреля 2002 г. в штаб-квартире НАТО в Брюсселе. Было проведено также несколько рабочих дискуссий, включая обмен мнениями по электронной почте.

Реализация проекта стала возможной благодаря финансовой помощи со стороны Фонда Джона и Катерины МакАртуров, Нью-Йоркской корпорации Карнеги, Фонда "Мосты Восток-Запад" (г. Москва) и корпорации РЭНД. (За все заявления и предложения, содержащиеся в докладе, несут ответственность исключительно его авторы).

Рабочая группа была образована с целью выработки квалифицированного мнения небольшой группы американских и российских экспертов, которые являются специалистами в двусторонних американо-советских/российских отношениях, а также в вопросах европейской безопасности, включая проблемы НАТО. С самого начала проект предусматривал не подмену переговоров, ведущихся между Российской Федерацией и НАТО о будущем формате взаимоотношений, а разработку новых предложений и подходов, а также создание атмосферы поддержки той работе, которая ведется в штаб-квартире НАТО. Оставаясь абсолютно независимой от правительств, Рабочая группа провела неформальные встречи с рядом официальных лиц США и России; включая приглашение на свои заседания некоторых из них в качестве наблюдателей. Появляющиеся новые идеи и соображения регулярно доводились до сведения официальных представителей правительств США и России, а также руководства НАТО.

До сих пор членами Рабочей группы являлись только представители России и США. Это отнюдь не означает, что двустороннее сотрудничество способно каким-то образом заменить собой переговоры, проходящие между всеми членами НАТО и Российской Федерацией; или что договоренности между Россией и США по ключевым вопросам способны как-то помешать учету интересов, соображений и точек зрения заинтересованных сторон, в первую очередь всех членов Совета евроатлантического партнерства (СЕАП), в который входят все страны НАТО, а также и Российская Федерация. Настоящий проект является скорее результатом широкого сотрудничества Института США и Канады РАН и корпорации РЭНД в других сферах, многие из которых фактически являются двусторонними. Было признано, что использование оценок и прогнозов американских и российских ученых, бывших государственных деятелей, экспертов и специалистов было бы полезным для определения перспектив и трудностей развития отношений между Россией и НАТО, по крайней мере, как они понимаются сегодня в этих двух странах, являющихся ведущими участниками всего процесса. Рабочая группа считает несомненно важным учитывать в своей работе те интересы, опасения, взгляды, которые высказываются на неофициальном уровне экспертами и обозревателями в других странах, и именно с учетом этого обстоятельства и проведен анализ проблемы, выдвинуты идеи и сделаны рекомендации.

В последние несколько месяцев Россия и НАТО не могли не почувствовать серьезных перемен в сфере безопасности. Террористические нападения на США 11 сентября 2001 г. привели к коренному изменению отношений между Россией и Западом, открыв, в частности, путь к более тесному взаимодействию и сотрудничеству между Россией и НАТО. Наша общая задача состоит в том, чтобы не упустить представившуюся возможность для развития взаимодействия: разработать и создать новые механизмы для консультаций, принятия совместных решений и выработки согласованных действий.

Понятно, что для России и НАТО существуют одни и те же угрозы безопасности. К ним относятся угрозы транснационального характера, такие как глобальный терроризм, распространение оружия массового поражения. Сохраняются также угрозы, исходящие из регионов нестабильности. НАТО необходимо продолжать процесс своей адаптации к этим угрозам, в ходе которого она должна осознать, что противодействовать угрозам 21 века можно гораздо успешнее при тесном взаимодействии с Россией.

Сегодня Россия и НАТО имеют общее представление как о характере угроз, так и широких возможностях, которые появляются при создании механизма эффективного взаимодействия сторон. Интересам как НАТО, так и России отвечает таким образом создание новой системы взаимоотношений, основанной на принципах настоящего партнерства, что будет способствовать поддержанию безопасности всех стран Евразии и поможет ускорить процесс интеграции России в семью демократических стран с рыночными экономическими системами. Отношения между Россией и НАТО должны ориентироваться на противодействие общим угрозам и на взаимные интересы, касающиеся защиты и распространения ценностей демократии, свободы и норм права.

Для того, чтобы перейти от единых взглядов к эффективным совместным действиям, учитывая при этом более широкие потребности и интересы сторон, необходимо будет сконцентрировать усилия на нескольких взаимосвязанных областях и задачах. Таким образом сотрудничество России и НАТО должно развиваться для решения следующих задач:

• создать и поддерживать стабильные отношения при сохранении соответствующего уровня доверия и транспарентности, что должно определять будущее состояние отношений между Россией и НАТО;
• осознавать особую важность обеспечения стабильности, доверия и безопасности в Европе, с учетом интересов всех европейских государств, включая страны Центральной Европы;
• организовать новые структуры для обсуждения и разрешения неизбежных при этом спорных вопросов (как между НАТО и Россией, так и среди самих стран-членов НАТО), или же для сдерживания разногласий и ослабления их возможного негативного влияния, в случаях, когда отсутствует возможность урегулирования;
• придерживаться принципа общей ответственности за совместно принимаемые решения в согласованных областях и на основе консенсуса;
• выработать практическую повестку дня с целью определения совместных задач в пределах общеевропейского пространства;
• применять достигнутые в результате взаимодействия России и НАТО результаты в деятельности других организаций и институтов, таких как Европейский Союз (ЕС), Организация безопасности и сотрудничества в Европе (ОБСЕ), ООН, а также в рамках двусторонних отношений;
• использовать перечисленные выше меры в качестве надежной основы повышения возможностей России и НАТО совместно противодействовать угрозам за пределами Европы и выступающей как своего рода "экспортер стабильности", помогающий стабилизировать ситуацию в тех районах мира, откуда исходит потенциальная угроза России, Европе и Соединенным Штатам, а также обеспечивающей формирование более благоприятной обстановки в будущем, отвечающей как взаимным интересам, так и интересам мирового сообщества в целом;
• сохранять и укреплять международную безопасность и стратегическую стабильность путем адаптации существующих режимов контроля над вооружениями к новым глобальным реальностям.
• обеспечивать доведение информации до правительств и общественности стран-членов НАТО и Российской Федерации с целью их ознакомления с проводимыми акциями и предпринимаемыми усилиями, и добиваться их поддержки общественностью и парламентами.

В целом меняющаяся ситуация в области безопасности представляет собой уникальную возможность для Соединенных Штатов, НАТО и России не только пересмотреть состояние их отношений друг с другом, но и осознать существование взаимозависимости в обеспечении жизненно важных потребностей безопасности, которые невозможно решать в одиночку. Этот принцип относится также и к другим сферам, не имеющим прямого отношения к "безопасности", но являющимся перспективными для развития сотрудничества в будущем. Имеющиеся определенные достижения при реализации таких совместных проектов, как международная космическая станция, "Морской старт", Международное сотрудничество по космическим запускам, связаны с принятием принципа, согласно которому каждый из участников был готов вносить свой вклад в общие усилия и предлагать свои услуги в тех областях, где другие не были способны добиться таких же результатов. Если взаимная необходимость и готовность полагаться друг на друга станет хотя бы частью политического диалога, то со временем удастся преодолеть многие трудности, стоящие на пути к сотрудничеству.

Для развития конструктивных и долгосрочных отношений между Россией и НАТО сначала необходимо избавиться от остатков взаимного недоверия, как наследия эпохи "холодной войны". Важно также разобраться в характере этих двусторонних отношений в последние годы и извлечь соответствующие уроки.

Со времени, когда президент Джордж Буш-ст. провозгласил цель создания "единой и свободной Европы", последовавших за этим попыток президента Билла Клинтона и союзников преобразовать НАТО, чтобы она соответствовала задачам 21 века, и до встреч двух президентов Владимира Путина и Джорджа Буша-мл. вопрос о месте России и ее взаимоотношениях с НАТО оставался одним из центральных в повестке дня.

В последние десять лет главные задачи процесса эволюции НАТО связывались с продолжением стратегической вовлеченности Соединенных Штатов в Европе, сохранением наиболее ценных составляющих западного союза, в т.ч. интегрированную военную командную структуру, содействием (вместе с ЕС) интеграции стран Центральной Европы в Евроатлантические структуры, урегулированием конфликта в бывшей Югославии и вывод страны на путь развития и надежд, полномасштабное присоединение России к мировому сообществу. Эта амбициозная повестка дня дает возможность России, как и другим европейским странам, найти свое достойное и равное место в структуре общеевропейской безопасности. Однако многие в России считают, что усилия НАТО по интеграции России были явно непоследовательны и представляли собой скорее форму "ограничения ущерба" от расширения блока. Они считают, что в будущем альянс должен уделять большое внимание вопросам развития сотрудничества между Россией и НАТО. В то же время страны НАТО уверены, что до сих пор Россия не полностью использует имеющиеся возможности. В начале последнего раунда обсуждений еще не было ясно, необходимо ли с учетом новой ситуации создание новых механизмов взаимодействия России и НАТО или же вполне достаточно уже имеющихся органов и структур. Основополагающий Акт Россия-НАТО, подписанный в мае 1997 г. и созданный в соответствии с положениями этого документа Совместный Постоянный Совет (СПС), заложили основы сотрудничества и способствовали достижению ряда положительных результатов. Действительно, по мнению альянса, сам факт создания СПС свидетельствует о готовности НАТО рассмотреть новые более широкие формы взаимодействия с Россией, и политическая значимость самого существования СПС велика, даже вне зависимости от результатов его практической деятельности. Часто его заседания носили неорганизованный характер и тем не менее в течение всех лет его работы, за исключением небольшого периода, связанного с конфликтом в Косово, когда совет вообще не функционировал, в рамках СПС проходили регулярные встречи, участники которых имели возможность "поработать языками, а не кулаками", что представляется важным хотя бы с психологической точки зрения.

Однако Россия разочарована тем, что НАТО, по ее мнению, не желает координировать свои действия с Россией и учитывать ее интересы при принятии решений. С российской точки зрения, работа СПС ведется больше для проформы, а не для того, чтобы серьезно разобраться со взглядами и позицией России. Особую обеспокоенность России вызвали военные действия НАТО в бывшей Югославии, а также перспективы расширение альянса. Россия также высказывает сомнение относительно права НАТО проводить операции по принуждению к миру (в отличие от миссий поддержания мира) в других странах. Некоторые россияне высказывали также недовольство существующими механизмами включения России в миротворческие операции НАТО. Они отмечали, что российские подразделения в Боснии и Косово не должны подчиняться приказам, даже получаемым не напрямую, от политических организаций, членом которых Россия не является и в которых она лишена права участвовать в принятии решений.

С другой стороны, США и многие их партнеры по НАТО сомневаются в том, что Россия действительно хочет полностью использовать возможности для развития сотрудничества, имеющиеся в, особенно если иметь в виду длинный список потенциальных областей взаимодействия, который содержится в тексте Основополагающего Акта. Союзники напрасно надеялись, что Россия будет активно участвовать в программе "Партнерство ради мира", а с самого начала функционирования СПС они ставили под вопрос поддержку Россией политики Сербии в Боснии и Косово, хотя уже давно было понятно, что (по крайней мере, Западу), что эта сербская политика не соответствовала интересам европейской безопасности и демократического развития.

Россию в то же время беспокоил тот факт, что ее оборонная промышленность вытеснялась из конкурентной борьбы за военные заказы в Европе, в том числе и в Центральной Европе, которая в течение долгого времени имела на вооружении системы советского производства. Таким образом, российская оборонная промышленность теряла свои традиционные рынки. В ответ официальные представители НАТО пояснили, что с начала участия России в ПРМ ее оборонная промышленность может участвовать в конкурентной борьбе в Центральной Европе, но она должна адаптировать производство к стандартам НАТО, которые становятся едиными во всем регионе. Российские представители высказали определенные сомнения в отношении искренности подобных заявлений и заявили, что, по их мнению, решение проблемы конкурентной борьбы на рынках вооружений способствовало бы более позитивному восприятию НАТО, в первую очередь среди офицерского состава российских вооруженных сил.

Кроме того, недостаток финансирования является серьезным препятствием на пути развития сотрудничества между Россией и НАТО. Из-за отсутствия средств Россия не может участвовать во многих мероприятиях НАТО. В то же время, россияне часто чувствуют, что к ним относятся не как к равным. Например, учебные программы в Центре Маршалла, школе НАТО (в школе ВГК ОВС НАТО в Европе) и военном колледже НАТО разрабатываются исключительно только западными странами, фактически без участия представителей России.

Как свидетельствуют эти примеры, потенциал для развития отношений НАТО с Россией, содержащийся в Основополагающем Акте, механизме СПС, а также СЕАП и ПРМ, далеко не исчерпан, хотя сохраняются возможности для возникновения разногласий по широкому спектру проблем, включая непонимание общих политических задач каждой из сторон. Конечно же, до сих пор СПС не был достаточно эффективен в плане противодействия некоторым серьезным угрозам безопасности, а также в использовании всех своих возможностей для развития сотрудничества. Таким образом, в последние пять лет состояние и уровень отношений между Россией и НАТО не оправдывали возлагаемых надежд ни одной из сторон. Но расширение списка общих интересов способно в ближайшее время придать динамизм процессу развития широкомасштабного сотрудничества между обеими сторонами.

Анализируя имеющийся опыт, особенно со времени заключения в 1997 г. Основополагающего Акта Россия-НАТО, было бы полезным "освежить" наше понимание существующего положения дел с целью лучшего понимания основных принципов и положений, которые будут оказывать непосредственное влияние на развитие будущих отношений между Россией и НАТО. Важно, чтобы Россия и НАТО сосредоточились не на вопросах, по которым существуют разногласия, а на проблемах, которые их объединяют, например, борьба с терроризмом и распространение оружия массового поражения (ОМП).

Важным фактором, влияющим на характер и масштабы отношений между Россией и НАТО, является эволюция альянса. Для НАТО главным становится вопрос выбора, остается ли она региональной европейской организацией или будет готова противостоять угрозам, существующим или потенциальным, возникающим в других районах мира, но оказывающим непосредственное влияние на развитие европейской ситуации. Однако вне зависимости от того, будут ли в будущем задачи НАТО ограничены Европейским континентом или будут распространятся за пределы "зоны ответственности" альянса, события 11 сентября показали, что угрозы завтрашнего дня не имеют геополитических границ. Это значит, что многие области возможного, необходимого, взаимодействия России и НАТО выходят за пределы Европы. К ним относятся сферы сотрудничества, которые не ограничиваются географическим измерением, такие как совместная борьба с международными террористическими организациями и процесс распространением оружия массового поражения. События 11 сентября еще раз показали, что не только для США, но и для других стран-членов НАТО существуют серьезные потенциальные угрозы, требующие задействования статьи 5. Таким образом, НАТО может быть оказаться в ситуации, когда придется решать проблемы за пределами Европы, даже несмотря на ее желание ограничить себя формальными гарантиями обеспечения безопасности в Североатлантическом регионе.

Вопрос о границах зоны ответственности вызывает острую дискуссию в самом альянсе. В значительной степени Россия и США сталкиваются с широким спектром угроз во многих регионах мира вдали от Европы, и вполне возможен вариант их двустороннего сотрудничества как в рамках НАТО, так и вне блока. Последний вариант представляется отнюдь не лучшим выбором. Более того, в связи с тем что зона ответственности и действий НАТО может расширяться по мере появления новых угроз, могут соответственно расширяться и возможности взаимодействия России и НАТО.

Основанием для необходимости существования НАТО в меняющейся стратегической обстановке отнюдь не требует наличия "врага" на европейской территории. Роль НАТО в наши дни и в будущем состоит в первую очередь в том, что она способна поддерживать определенный уровень стабильности, обеспечивать процесс военной интеграции и содействовать трансформации строго военных и военно-политических отношений в отношения в сфере безопасности в широком понимании значения этого термина. Действительно, именно эти моменты и составляли суть преобразований в НАТО в 1990-е гг., преследовавших цель создания "единой и свободной Европы", в которой каждое государство, присоединившееся к решению общих задач, почувствует преимущества создаваемой на континенте системы безопасности постконфронтационного периода. Сотрудничество между Россией и НАТО способно расширить существующие рамки альянса, особенно если Россия и НАТО объединят усилия в борьбе против новых и общих угроз. События 11 сентября способствовали тому, что Россия, США и Европа пришли к пониманию того, что по некоторым принципиально важным вопросам они имеют больше общего друг с другом, чем с другими странами, расположенными в разных районах мира. По мере трансформации и развития НАТО все в большей степени становится очевидной необходимость развития конструктивных и позитивных отношений между всеми тремя сторонам треугольника — Соединенными Штатами и Россией, Соединенными Штатами и Европой, Европейским Союзом (ЕС) и Россией. Конечно, взгляды США и России на перспективу глобального развития не во всем совпадают, так же как они не всегда совпадают (или не будут совпадать) в отношении проблем безопасности, включая некоторые моменты, касающиеся угроз со стороны международного терроризма. Хотя Россия и не желает видеть НАТО или Соединенные Штаты в качестве "мировых жандармов", она готова сотрудничать с НАТО и с Соединенными Штатами в противостоянии общим вызовам безопасности. Это может привести к образованию сложных балансов взглядов и интересов в России. Например, в одиночку Россия не могла бы противостоять Аль-Каиде в Афганистане. Проведенная же под руководством США операция способствовала укреплению позиций безопасности многих стран. Вместе с тем Россия испытывает смешанные чувства в отношении участия США в событиях в Грузии. Но несмотря на отсутствие в России энтузиазма в связи с действиями США вблизи ее границ и определенным беспокойством относительно продолжительности присутствия США на территориях, значительная часть которых находится в зоне российского влияния, Россия на самом деле хочет избавиться от угрозы терроризма, исходящей с грузинской территории.

Новая ситуация в области безопасности вызвала необходимость определения национальных интересов каждого из государств, включая Россию, с целью разработки общих целей и подходов. Вряд ли можно сомневаться в том, что это приведет к изменениям в самой НАТО, так как от нее требуется уделять больше, чем раньше, внимания вопросам борьбы с терроризмом и распространения ОМП. Поскольку данное направление деятельности требует подключения большого числа военных, разведывательных, политических, правоохранительных, экономических, финансовых, спасательных (при возникновении чрезвычайных ситуаций) и других организаций и структур многих стран:, альянсу и всем его участникам придется столкнуться с целым рядом новых проблем. Эти проблемы представляют также новые возможности для сотрудничества России и Запада.

Тем не менее история противостояния НАТО и России делает сложным для многих российских граждан восприятие НАТО как организации, не представляющей более угрозы. Даже те многие россияне, которые понимают, что долгосрочным интересам России отвечает интеграция с Западом, и которые выступают за широкомасштабное развитие отношений между Россией и НАТО, все еще выражают тревогу в связи с дальнейшим расширением альянса. По меньшей мере, россияне хотят, чтобы с их страной консультировались по вопросу о расширении НАТО, при том, что они понимают твердую позицию альянса относительно не предоставления России права вето. Они выступают за расширение сотрудничества с НАТО еще до начала процесса расширения блока. США и их союзники рассматривают это как положительный момент, но не согласны рассматривать его в качестве предварительного условия. В то же время многие российские специалисты, хотя и продолжают придерживаться мнения, согласно которому расширение НАТО не есть необходимость и представляет собой ошибку, признают, что это скорее всего неизбежно. Лишь немногие видят в этом серьезную военную угрозу. Однако, если процесс расширения не будет сопровождаться соответствующими мерами, направленными на предотвращение роста политической, и, возможно, военной, напряженности, многие российские представители уверены в том, что это может привести к снижению уровня доверия и, соответственно, уменьшению стабильности в Европе в целом.

Наиболее важным на данный момент представляется вопрос о возможности вступления в НАТО Балтийских государств, приглашение которым может быть направлено уже на саммите НАТО в Праге в ноябре 2002 г. Некоторые российские специалисты предлагают, чтобы Эстония, Латвия и Литва присоединились к Договору об обычных вооруженных силах в Европе (ДОВСЕ) еще до их принятия в НАТО. Они также выражают тревогу в связи с возможным развертыванием иностранных (натовских) войск на территории Балтийских государств.

Существует несколько возможных вариантов решения проблемы. Одна из предлагаемых российскими представителями идей заключается в том, что в случае вступления Балтийских стран в НАТО их территория, а также Калининградская область должны быть демилитаризованы (или же дислоцированные в регионе вооруженные силы должны быть существенно сокращены в размере и масштабах). Однако было признано, что будет нелегко убедить Балтийские страны в том, что такое решение в наибольшей мере отвечает их интересам. В качестве альтернативы союзники могут вновь выступить с вариантом "односторонних заявлений", наподобие тех, которые были включены в Основополагающий акт Россия-НАТО. В этом документе содержатся следующее заявления:

«Государства-члены НАТО подтверждают, что не имеют намерений, планов или причин для развертывания ядерного оружия на территории новых членов и не имеют необходимости изменять любой из аспектов построения ядерных сил НАТО или ядерную политику НАТО, а также не предвидят необходимости делать это в будущем1. ...НАТО подтверждает, что в нынешних и обозримых условиях безопасности альянс будет осуществлять свою коллективную оборону и другие задачи через обеспечение необходимых совместимости, интеграции и потенциала усиления, а не путем дополнительного постоянного размещения существенных боевых сил.»

Несмотря на различие взглядов относительно будущего расширения НАТО, особенно в том, что касается вступления Балтийских государств, все согласны с необходимостью скорой по времени и широкой по масштабам интеграции России в Европу, даже если целью не является, по крайней мере в краткосрочной перспективе, членство России в НАТО.

Одной из возможностей является скорейшее определение того, какими должны быть результаты сотрудничества России и НАТО в долгосрочной перспективе (например, принятие в конечном итоге России в альянс, новая форма "ассоциированного" членства, продолжение сотрудничества без формального членства в союзе, простое признание факта существования развитого партнерства или какой-то другой вариант). Определение конечной и желаемой цели может помочь в выборе необходимых средств и сфер сотрудничества, что в свою очередь будет способствовать продвижению к этой выбранной цели. С другой стороны, может быть гораздо более полезным и продуктивным, если отложить решение вопроса об "окончательной цели" сотрудничества и предоставить возможность появления с течением времени новых подходов, событий и действий на фоне продолжающегося взаимодействия сторон в тех областях, где существуют общие цели и взаимные потребности. Россия переживает переходный период, и, хотя она все больше разделяет ценности западной демократии, сам процесс ее демократизации далеко не завершен. Точно так же все возрастающая экономическая взаимозависимость способствует развитию процесса демократизации в России и укреплению отношений партнерства со странами Запада, несмотря на то, что Россия и США по-прежнему придерживаются различных взглядов на ряд вопросов, так же как иногда и США не соглашаются со своими союзниками по НАТО. Например, хотя и США, и Россия в целом согласны с тем, что международный терроризм является их общим врагом, они не нашли взаимопонимания по таким вопросам, как точное определение самого термина "терроризм", как роль, которую играют такие страны, как Ирак и Иран, и какой должна быть при определенных обстоятельствах реакция на их действия. Фактически не по всем этим вопросам имеется согласие и в НАТО.

Что касается ведущейся дискуссии по Ираку, его возможном участии в террористической деятельности и его очевидном стремлении стать обладателем оружия массового поражения, то события нескольких ближайших месяцев неизбежно повлияют на отношения между Россией и НАТО (а также Россией и США). В значительной степени, Совместный Постоянный Совет стал жертвой разногласий в интересах и взглядах сторон относительно событий в Косово. Как союзники по НАТО, так и Россия должны будут проявить особую осторожность на начальной стадии развития нового этапа в истории своих взаимоотношений, например при организации работы нового Совета Россия-НАТО, чтобы разногласия по Ираку не привели к повторению прошлых ошибок.

Говоря о развивающемся сотрудничестве, важно учитывать те двусторонние или многосторонние действия, предпринимаемые НАТО, отдельными государствами НАТО или Российской Федерацией, которые непосредственно затрагивают интересы или вызывают опасения других стран. Например, недавно и НАТО, и Россия провели военные учения на основе разработанных сценариев, в которых они рассматривались скорее как противники, а не как партнеры или друзья. Один из возможных вариантов решения проблемы предполагает расширение участия России в процессе планирования учений НАТО (не ограничиваясь только приглашением ее представителя в качестве наблюдателя на проводимые учения), и таким же образом — участие представителей НАТО в планировании российских учений.

В целом более совершенные и продуктивные отношения между Россией и НАТО играют решающую роль не только в достижении целей альянса, особенно в отношении угроз, возникающих за пределами Европы, но также и для освобождения России от сохранившихся элементов мышления времен "холодной войны". Будет ли это достигнуто в результате структурных изменений в НАТО или просто за счет развития сотрудничества, дальнейшие изменения в восприятии российскими гражданами облика НАТО, как организации не являющейся больше источником военной угрозы, позволит российским военным стратегам перейти от составления сценариев по т.н. "наихудшему варианту" рассматривающему возможность конфликта со странами НАТО к более вероятным и опасным вариантам конфликтов, которые, возможно действительно ожидают Россию в будущем.

Разумеется, на общее улучшение ситуации большое влияние окажет прогресс в развитии экономических отношений России с Западом, особенно с Европейским Союзом. Развитие этого процесса зависит от развития параллельного процесса — отношений между Россией и НАТО. Более того, Россия в принципе готова к сотрудничеству в реализации Европейской политики безопасности и обороны и со временем могла бы стать участником создаваемых воинских формирований ЕС — сил быстрого реагирования. Дальнейшая разработка европейского подхода к созданию этих сил и их взаимодействия с НАТО, несомненно, окажет свое влияние на отношение к ним России и потребует координации действий с Атлантическим альянсом.

Хотя для изменения характера отношений после окончания конфронтационного периода требуется время, неудачи процесса развития отношений между Россией и НАТО после подписания Основополагающего Акта связаны скорее не с образом мышления эпохи "холодной войны", а с допущенными сторонами ошибками. Сначала были разработаны правила и созданы структуры взаимодействия, а затем началась практическая реализация поставленных задач. Использование на следующей стадии развития отношений Россия-НАТО альтернативного подхода способно полностью изменить порядок развития процесса: вместо первоначального согласования всего перечня формальных правил и процедур сотрудничества, а затем определения конкретных областей взаимодействия, НАТО и Россия могут, с учетом интересов всех стран, сначала определить сферы и направления сотрудничества, а затем по мере продвижения в решении вопросов создавать соответствующие структуры и органы. Второй подход позволяет как решать проблемы, которые будут возникать в ходе совместной работы, так и решать задачи, связанные с расширением и углублением сотрудничества. Этот прагматический подход больше устраивает страны НАТО (где любят экспериментировать), чем Россию, которая придает большое значение формальным договоренностям, хотя обе позиции имеют свои сильные стороны.

Разумеется, необходимость согласования общего подхода, чтобы он был приемлем для обеих сторон, представляется исключительно важным, учитывая все еще сохраняющиеся элементы взаимного недоверия. В целом правительства стран НАТО предпочитают ограничивать доступ России к вопросам, считающимся внутренним делом НАТО или касающимся только европейских стран, Россия же все еще испытывает определенную озабоченность относительно того, что ее мнение зачастую просто не будет учитываться при принятии альянсом важных решений, непосредственно или косвенно затрагивающих российские интересы в Европе или за ее пределами.

В целом российских представителей волнует то обстоятельство, что развитие новых форм "официального" сотрудничества, как, например, создание Совета Россия-НАТО, будет рассматриваться на Западе как "компенсация", предоставленная России за расширение НАТО, (подобная ситуация имела место при заключении Основополагающего Акта Россия-НАТО и создании СПС накануне саммита НАТО в Мадриде в июле 1997 г.) или как своего рода "награда" за "сотрудничество", что воспринимается Россией как фактическое исключение ее из процесса укрепления европейской безопасности. Напротив, для всех других участников процесса сотрудничество между НАТО и Россией важно вне зависимости от расширения НАТО, так как способствует достижению ряда общих целей. Если будет разработана эффективная и работающая структура, то новый Совет Россия-НАТО содействовал бы снятию разногласий, связанных с расширением НАТО, путем разработки всеобъемлющей модели обеспечения европейской безопасности. Из этого однако следует, что требуется создание механизмов, обеспечивающих возможность выработки коллективных решений с участием России. Сама Россия не претендует на участие в процессе принятия решений по всем вопросам деятельности НАТО, а желает лишь участвовать в выработке решений, которые непосредственно касаются России и ее интересов. Поэтому не следует увязывать дискуссию о расширении НАТО с проблемой развития сотрудничества между Россией и НАТО.

В целом россияне обеспокоены тем, что развитие новых форм "формального" сотрудничества, таких как создание Совета НАТО-Россия, будет рассматриваться на Западе в качестве "компенсации" России за расширение НАТО — что в определенной степени имело место при заключении Основополагающего Акта НАТО-Россия и создании СПС перед проведением встречи НАТО на высшем уровне в Мадриде — или в качестве "награды" за "сотрудничество", что воспринимается Россией как исключение ее из процесса обеспечения европейской безопасности. Напротив, для всех участников этого процесса сотрудничество между НАТО и Россией необходимо, вне зависимости от расширения НАТО, для достижения других общих целей. В случае создания правильной структуры, новый Совет НАТО-Россия мог бы помочь компенсировать разногласия, возникающие в связи с расширением НАТО путем обеспечения более широкомасштабной модели европейской безопасности. Однако это означает, что следует иметь в наличии механизмы для принятия реальных решений в рамках группы участников, включающей Россию. Это не означает предоставление права участия при принятии решений по всем вопросам в рамках НАТО; а только по тем вопросам, которые непосредственно имеют отношение к России и ее интересам. Поэтому не следует увязывать воедино дискуссию о расширении НАТО и развитии сотрудничества между НАТО и Россией.

На этом фоне, несмотря на то согласятся ли НАТО и Россия отдать относительный приоритет прагматическому подходу или формальному, имеет большой смысл искать области взаимного интереса, где возможно принятие решений путем достижения консенсуса, где уровень риска относительно возможных разногласий между НАТО и Россией — по крайней мере на первоначальном этапе — достаточно низок и где реально проделанная работа неизбежно принесет плоды, одновременно повышая в процессе уровень взаимного доверия. Так же как и в случае борьбы с терроризмом, имеются другие области, где вполне возможно, что НАТО не сможет обойтись без России. Именно там нужно развивать сотрудничество в первую очередь.

Несмотря на то, каким образом решена проблема создания формальных структур, наиболее эффективным путем достижения на ранней стадии видимых результатов является реализация совместных проектов ограниченного масштаба.

Четкие, детальные, согласованные всеми сторонами планы должны быть разработаны для небольшого числа подобных проектов. Это будет способствовать быстрому и успешному выполнению проектов, снимет все имевшиеся подозрения и озабоченности и продемонстрирует всем участникам преимущества от участия в подобного рода совместном предприятии. Таким образом, можно будет уже с самого начала добиться реальных результатов, что необходимо для придания импульса деятельности нового Совета Россия-НАТО, позволяющего заложить фундамент для еще более глубокого и широкомасштабного сотрудничества. Таким образом, пока продолжается обсуждение вопроса о будущей структуре и формах сотрудничества, России и НАТО следует начать поиск ряда "демонстрационных проектов", даже небольших по масштабам и объему, чтобы можно было приступить к их реализации или объявить о начале плановых работ.

В двух областях взаимодействия интересы России и НАТО совпадают. Это основные методы борьбы с терроризмом (несмотря на некоторые разногласия относительно определений, взглядов на особый характер и географию угроз) и участие в ликвидации последствий чрезвычайных происшествий, таких как природные катаклизмы и катастрофы, причиной которых является человеческий фактор. По вопросам нераспространения оружия массового поражения и участия в миротворческих операциях между сторонами существуют определенные разногласия, в том числе в подходах России и некоторых, если не всех, союзников по НАТО. Тем менее и эти области остаются открытыми для будущего сотрудничества. По этим, так же как и по другим вопросам, касающимся строительства системы безопасности в Евроатлантическом регионе, России и НАТО следует строить свои подходы на основе принципа общей ответственности за принимаемые совместные решения. Другие примеры возможного сотрудничества России и НАТО рассматриваются в следующих разделах доклада.

Конечно, структурные и институциональные проблемы, касающиеся путей развития, организации, обсуждений, процесса принятия решений и реализации сотрудничества, имеют решающее значение для будущего развития отношений между Россией и НАТО. Действительно, институционализация новых форм партнерства сторон непосредственно связана с более общей проблемой интеграции РФ в мировое сообщество. Новый Совет Россия-НАТО будет основным институтом, обеспечивающим взаимодействие сторон по вопросам безопасности. Его структура и механизмы функционирования несомненно будут развиваться и совершенствоваться с течением времени, но некоторые принципиально важные вопросы должны быть решены уже с самого начала.

Пока готовился настоящий доклад, активно проходили переговоры между Российской Федерацией и НАТО по вопросу создания Совета Россия-НАТО в соответствии с решениями, принятыми в декабре 2001 г. на совещаниях на министерском уровне Североатлантического Совета и Совместного Постоянного Совета. В ходе переговоров неизбежно появятся и т.н. рекомендации со стороны, касающиеся обсуждаемых проблем. Тем не менее, развитие этого процесса рано или поздно приведет к тому, что будут найдены ответы на принципиально важные вопросы, включая следующие:

• Когда и при каких обстоятельствах должен собираться Совет Россия-НАТО, включая и вопрос о процедуре созыва в случае возникновения кризисной ситуации? Будет ли любая из стран НАТО или Российская Федерация обладать правом созыва Совета по своему желанию?
• Каков порядок составления повестки дня (и кем) и каким образом вопрос может быть (если это вообще будет возможно) исключен из повестки дня? Какие вопросы, если таковые возникнут, должны рассматриваться в качестве "постоянных" и какие вопросы должны быть заранее исключены (например, решение НАТО о расширении)? Следует ли предоставить России право на консультации в рамках Совета Россия-НАТО во всех случаях, когда Североатлантический Совет рассматривает вопрос о применении силы?
• Какова должна быть процедура подготовки вопросов до вынесения их на обсуждение Совета Россия-НАТО? Каким образом (процедуры, механизмы, контроль и проверка) принятые решения будут претворяться в жизнь?
• Будут ли все вопросы решаться на основе консенсуса (по формуле Североатлантического Совета) или некоторые решения будут приниматься иным образом?
• Каким должно быть участие российских представителей в работе международных органов НАТО и Международного военного штаба?
• Какова должна быть роль российских военных представителей в командных структурах НАТО, в том числе в штабе объединенных оперативно-тактических сил — особенно в случае принятия совместных решений и осуществления совместных действий, связанных с применением силы?
• Какие соглашения должны быть заключены, заранее или по мере необходимости, в которых будет учтено пожелание России, касающееся ее ведущей роли в осуществлении политического контроля над многонациональными соединениями и при проведении операций, в которых она участвует?
• Должны ли существовать какие-то ограничения при принятии Россией и НАТО самостоятельных односторонних решений и осуществлении действий, имеющих отношение к рассматривавшимся на Совете Россия-НАТО вопросам, особенно в тех случаях, когда приняты общие решения и выработана единая позиция или согласованы совместные действия?
• Каким образом будет обеспечена защита интересов других стран, включая центральноевропейские, на практике и в теории? Должна ли деятельность Совета Россия-НАТО быть "прозрачной" для других участников Совета евроатлантического партнерства а, может быть, и сопровождаться проведением параллельных дискуссий на этом форуме?

Особое значение имеет вопрос о том, каким образом будет осуществляться координация деятельности Совета Россия-НАТО с другими органами НАТО. Для повышения степени эффективности взаимодействия России и НАТО и создания атмосферы взаимного доверия участие России в деятельности альянса, его органах и структурах не должно быть ограничено СПС (как сегодня) или Советом Россия-НАТО (завтра). Россия должна в различной степени участвовать в работе других институтов НАТО и сотрудничать с ней в осуществлении определенных акций.

Понятно, что необходимо разработать меры, позволяющие российским официальным лицам и военным представителям участвовать в процессе планирования и подготовки основных вопросов, выносимых на заседания Совета Россия-НАТО; постепенно должны быть разработаны условия для осуществления связи российских представителей со штаб-квартирой НАТО и международным военным штабом блока. Этот процесс должен сопровождаться повышением уровня взаимодействия с органами НАТО всех стран СЕАП. По мере развития механизма связи НАТО могла бы создать нечто наподобие "Китайской стены", чтобы оградить деятельность в рамках Совета Россия-НАТО от обычной процессуальной деятельности НАТО. Это делалось в прошлом, когда Франция не была, например, полноправным членом Военного комитета НАТО.

Кроме того, ясно, что НАТО, Россия и США, а также другие участники НАТО стремятся сохранить свое суверенное право действовать независимо. Работа Совета Россия-НАТО должна осуществляться на основе этого принципа, однако при принятии решения на основе консенсуса оно становится обязательным для всех участников — даже если, как это бывает в самой НАТО, число исполнителей решений будет ограничено лишь теми, кто действительно "не только хочет, но и может". Тем не менее, по мере развития сотрудничества следует ожидать, что будет сужаться число сфер, где НАТО, Российская Федерация или отдельные члены НАТО будут стремиться осуществлять односторонние (или многосторонние) действия, противоречащие интересам других.

По мере развития сотрудничества у НАТО появится возможность постепенно увеличивать число вопросов для решения их в рамках Совета Россия-НАТО, а не Североатлантического Совета. Но процесс повышения роли Совета Россия-НАТО относительно роли Североатлантического Совета потребует изменения позиций обеих сторон. Приобретенный опыт станет лучшим учителем. Потребуется создание новых механизмов, обеспечивающих надежную защиту интересов других европейских государств, возможно, путем создания новой формы ассоциации с Советом Россия-НАТО или выработки процедуры параллельного принятия решений в СЕАП. Исключая возможность членства России в НАТО в обозримом будущем — это зависит от решений двух сторон, как России, так и НАТО — конечной целью процесса может быть форма "ассоциированного членства" или "развитого партнерства", предусматривающая как можно более широкое России участие в деятельности НАТО, за исключением акций, связанных обязательствами по выполнению статьи 5.

Далее, России и НАТО необходимо определиться, следует ли вносить в повестку дня Совета Россия-НАТО некоторые вопросы, которые уже являются предметом обсуждения в других организациях и включены в международные договоры и соглашения, например, ОБСЕ, Договор о нераспространении ядерного оружия, режим контроля над распространением ракетных технологий, Вассенаарское соглашение по контролю над экспортом. В целом, желая избежать дублирования при рассмотрении ряда вопросов, необходимо определить, какие акции готовы предпринять Россия и НАТО, совместно или с участием других стран, чтобы повысить уровень безопасности в Европе и за ее пределами.

Когда в декабре 2001 г. была достигнута договоренность о создании Совета Россия-НАТО, то в принципе подразумевалось, что Совместный Постоянный Совет прекратит свое существование (разумеется, крайне важно, чтобы все, что было сделано в рамках деятельности СПС для развития сотрудничества, не было безвозвратно потеряно, например, в сферах сотрудничества, которые были определены на заседании СПС на министерском уровне в декабре 2001 г., включавшие и "борьбу с терроризмом"). Но, может быть, имеет смысл сохранить этот форум. Например в его рамках могут рассматриваться вопросы, по существующей формуле (19+1), по которым отсутствует единое мнение всех союзников по НАТО или в тех случаях, когда они не согласны с принятием обязывающего решения в рамках "20". Было бы также полезным включить в повестку дня СПС ("низкий уровень") некоторые вопросы, которые готовятся к внесению на обсуждение Совета Россия-НАТО, или попытаться выработать консенсус на неофициальной основе до вынесения трудноразрешимых вопросов на уровень Совета Россия-НАТО для принятия окончательного решения.

Таким же образом в некоторых случаях, когда НАТО только пытается создать общий механизм сотрудничества союзников, прежде всего анти-терроризм и борьба с распространение ОМП (с учетом решений саммита НАТО в 1994 г.) для альянса очень важно иметь возможность вырабатывать коллективное мнение по ряду вопросов, до того как они становятся предметом обсуждения в "формате 20". Этот подход отличается от процесса согласования позиций членов НАТО на форуме с присутствием российской Федерации, если Совет Россия-НАТО полностью заменит СПС с его формулой "19+1". Иначе страны НАТО просто не смогут договориться между собой в рамках Совета Россия-НАТО, хотя все они проявляют интерес к его созданию.

Сохранение СПС может быть временным. Это будет своего рода страховочный механизм, орган, в рамках которого НАТО в полном составе сможет обсуждать повседневные вопросы с Россией, и его деятельность может быть полезной в течение первых двух лет с начала работы нового Совета. В течение этого периода СПС будет способствовать воплощению в жизнь уже существующих и новых программ развития сотрудничества и взаимодействия между Россией и НАТО в военной области, включая военно-техническое сотрудничество. Его деятельность может оказаться полезной мерой доверия.

Высказывалась и противоположная точка зрения, согласно которой дальнейшее существование СПС будет означать сохранение ненужной бюрократической структуры. НАТО уже и так имеет в своей структуре такое количество органов и образований, что иногда просто не способна сосредоточить усилия на главных направлениях. В то же время наличие двух Советов "Россия-НАТО" создаст дополнительные трудности и путаницу при обсуждении многих вопросов. Будет просто непонятно, где, как и какими политическими органами принимается решение и каким должен быть предполагаемый политический результат. Более того, вполне заслуживает внимания точка зрения, согласно которой принципиально новый уровень отношений между Россией и НАТО предполагает и создание качественно новых структур. Поэтому сохранение СПС должно рассматриваться только в качестве меры переходного периода.

В ходе совместных обсуждений, принятия совместных решений и реализации конкретных совместных проектов Россия и НАТО могут повысить уровень общей ответственности в противодействии новым вызовам безопасности, угрожающим миру и стабильности в Европе и за ее пределами. Это также может стать принципиально важной частью процесса определения областей, где совпадают или не совпадают интересы России и Запада, а также создания соответствующих механизмов, позволяющих уменьшить разногласия и максимально эффективно использовать потенциал согласия и сотрудничества. Создание Совета Россия-НАТО будет способствовать развитию политического диалога, обмену мнениями о положении дел в сфере безопасности и информацией для повышения эффективности системы раннего предупреждения, укреплению сотрудничества в области предотвращения кризисов и координации превентивных акций для предотвращения или противодействия угрозам безопасности. Работа в этом направлении в рамках Совета будет способствовать выработке единых подходов к проблемам безопасности и поиску решений по совместному разрешению этих проблем за счет согласования и осуществления совместных действий.

Давая оценку результатам работы Совместного Постоянного Совета с начала его создания в 1997 г., имеется опасность того, что ряд проблем рассматриваемых в рамках его мандата считаются давным-давно устаревшими. По существу в Основополагающем Акте Россия-НАТО представлены 19 потенциальных сфер развития сотрудничества; большая часть из которых сохранила свое значение и сегодня и может служить отправной точкой для рассмотрения вопросов Советом Россия-НАТО как на постоянной основе, так и по решению его членов. По оценкам Рабочей группы, наиболее актуальным предложением Основополагающего Акта является то, что стороны "будут проводить консультации и стремиться к осуществления как можно более широкомасштабного сотрудничества "в следующих сферах:

• предотвращение конфликтов, включая превентивную дипломатию, урегулирование кризисов и разрешение конфликтных ситуаций;
• борьба с терроризмом;
• совместные операции, включая миротворческие миссии, и участие России в операциях, проводимых Совместной объединенной оперативно-тактической группой;
• обмен информацией и консультации по вопросам стратегии, оборонной политики, военных доктрин НАТО и России, а также бюджетам и программам развития инфраструктуры; повышение уровня открытости, предсказуемости и взаимного доверия в том, что касается численности и задач обычных вооруженных сил государств-членов НАТО и России; а также обмен данными по проблемам ядерного оружия, в т.ч. ядерные доктрины и ядерная стратегия; контроль над вооружениями, ядерной безопасности, сотрудничества между соответствующими военными ведомствами;
• предотвращение распространения ядерного, биологического и химического оружия и средств их доставки, борьба с незаконным оборотом ядерных материалов и
• укрепление сотрудничества в конкретных областях контроля над вооружениями, включая политический и военный аспекты распространения, борьба с терроризмом и незаконной торговлей наркотиками;
• сотрудничество в области ПРО ТВД;
• укрепление региональной безопасности воздушных перевозок, увеличение возможностей воздушных перевозок и взаимные обмены, меры транспарентности и обмен информацией по противовоздушной обороне и соответствующим аспектам управления и контроля за воздушным пространством, возможное сотрудничество в области ПВО;
• развитие сотрудничества России с Конференцией национальных директоров по вооружениям НАТО, конверсия оборонной промышленности, разработка взаимно согласованных проектов взаимодействия в области обороны, окружающей среды и науки;
• борьба с торговлей наркотиками;
• готовность к действиям при чрезвычайных ситуациях и при стихийных бедствиях;
• разъяснение широкой общественности значения необходимости развития отношений между НАТО и Россией.

Перечисленное следует рассматривать в качестве основных совместных проектов России и НАТО, объемы и темпы выполнения которых отвечают взаимным интересам сторон.

Ниже даны предложения Рабочей группы по анализу отношений Россия-НАТО, разработанные как самостоятельно, так и в результате консультаций с другими специалистами. Они сгруппированы вокруг крупных проблем и с учетом перспектив проведения консультаций, организации взаимодействия, а в ряде случаев и принятия совместных решений и осуществления совместных акции НАТО и России. Некоторые из предложений упомянуты в Основополагающем Акте и в настоящем докладе лишь подтверждается их значимость. Некоторые касаются не одной, а нескольких сфер взаимодействия сторон. Не все они одинаково важны и каждое предложение следует рассматривать отдельно, но даже в тех случаях, когда значение конкретного предложения представляется очевидным, для его включения в необходимы момент в повестку дня Совета Россия-НАТО требуется политическое решение. Постоянно следует ожидать и выдвижения других идей, опыт станет лучшим судьей для оценки возможности реализации предложений; но, как и во всех других начинаниях, перспективы сотрудничества России и НАТО значительно шире, чем это представляется сегодня:

Военные связи и сотрудничество

• Расширение масштабов дискуссий и обсуждение военных доктрин и планов, включая совместную работу по определению принципов использования силы, например, сотрудничество по вопросам борьбы с терроризмом, совместные операции по установлению мира и миротворческие акции;
• Включение России в процесс планирования учений НАТО и ее участие в самих учениях так же как участие НАТО в процессе планирования и проведения учений российской стороной. Создание политической группы оказания помощи при планировании учений может стать тем механизмом, который будет способствовать исключению возможности принятия сценариев учений, которые носят потенциально взрывоопасный или провокационный характер;
• Создание совместной бригады Россия-НАТО, как это предлагалось при администрации Клинтона. Основной задачей этой бригады может стать, например, участие в антитеррористических акциях, а в ее состав может быть включена одна российская воздушно-десантная бригада; или же придание этой совместной бригаде статуса миротворческой и использование ее возможностей при разработке единой миротворческой доктрины;
• Формирование совместного военно-морского оперативного соединения и сотрудничество в разработке "правил поведения" при проведении операций с участием подводных лодок;
• Оказание содействия совместной деятельности российских воинских формирований в Калининградской области и польско-германо-датского корпуса, не исключая возможности включения контингента российских военнослужащих в Калининграде в состав этого корпуса или в другие межнациональные формирования. В качестве альтернативы можно рассмотреть вместе с другими странами региона возможности сокращения здесь вооруженных сил.

Взаимодействие со структурами НАТО:

• Взаимное расширение представительства, увеличение представителей НАТО в российских оборонных и силовых структурах (первый натовский представитель при российском министерстве обороны недавно прибыл к месту службы), можно использовать пример того, как офицеры НАТО представлены в структурах стран-членов;
• Обзор задач и знакомство с деятельностью органов НАТО с целью их изменения/адаптации для включения России;
• Более активное участие России в деятельности верховного командования НАТО в Европе (SHAPE). К конкретным сферам взаимодействия относится ежегодное определение задач, стоящих перед войсками, чтобы решать вопросы реформирования российских вооруженных сил для достижения их совместимости с НАТО, и совместная разработка оперативных концепций. Необходимо увеличить число российских военнослужащих в структуре командования ОВС НАТО в Европе, и более активно вовлекать их в различные сферы деятельности этого командования, особенно на уровне штабных структур НАТО (помимо программы "Партнерство ради мира");
• Создание группы Евроатлантической региональной стратегии безопасности, что позволит НАТО и России развивать военно-техническую и военно-политическую стратегии с тем, чтобы добиться их совместимости.

Совместная объединенная оперативно-тактическая группа (CJTF):

• Подключить Россию к разработке концепции использования совместной объединенной оперативно-тактической группы для достижения договоренности относительно целей, деятельности, концепции применения этих сил и предъявляемым к ним требованиям (войсковая структура, система контроля, управления и разведки и т. д.). Развитие объединенных оперативно-тактических сил может помочь созданию военно-морского оперативного соединения Россия-НАТО или бригады сухопутных сил, а также развитию совместной деятельности, методов и способов повышения уровня взаимодействия. В то же время совместную объединенную оперативно-тактическую группу следует рассматривать как единственный реальный механизм развития военного сотрудничества НАТО с Россией, а также с другими странами, необходимо разрабатывать как вариант группы ad hoc, так и создание группы на постоянной основе;

Насколько возможно привлекать к участию в совместной объединенной оперативно-тактической группе другие страны ПРМ, с целью включения в процесс европейские страны, не являющиеся членами НАТО, убедив их в необходимости участия России и настоять на выделении ими соответствующих сил.

Борьба с терроризмом и сопутствующими угрозами:

• Создать Центр по обмену информацией по вопросам терроризма под эгидой Совета Россия-НАТО. Так как Россия и Соединенные Штаты уже обменивались информацией в ходе антитеррористической операции в Афганистане, можно использовать, по крайней мере, некоторые механизмы этого сотрудничества в более широком плане с пользой для других членов НАТО, России и США. Другие члены СЕАП могли бы также сотрудничать с этим центром;
• Сформировать механизм для оценки террористических угроз и координации усилий и совместных действий с целью предотвращения террористических актов, в первую очередь лишив террористов возможности использовать оружия массового поражения. Как уже отмечалось, кроме обмена информацией, Совету следует оказывать поддержку странам НАТО и России в области подготовки специалистов по антитеррористической деятельности и способствовать развитию сотрудничества по выдаче лиц, подозреваемых в причастности к такой деятельности;
• Возглавить процесс создания международного, контртеррористического "КОКОМа" — по образцу Координационного комитета по контролю за экспортом в социалистические страны — для обеспечения взаимодействия в таких принципиально важных областях, как сотрудничество разведывательных служб, пограничный контроль, финансовый контроль;
• Развивать российско-американское сотрудничество в качестве примера для других стран-членов НАТО по ключевым вопросам, где Россия и США во все большей мере признают наличие серьезных угроз для их безопасности. Речь идет об обороне территории (в т.ч. сотрудничество полицейских, а также в области разведки и международное военное сотрудничество), а также возрастающей угрозе суверенитету со стороны международной организованной преступности и торговцев наркотиками. Последняя область представляет широкие возможности для потенциального российско-американского сотрудничества, которое в дальнейшем может быть распространено и на НАТО;
• Изучить возможности сотрудничества в области противодействия оружию массового "нарушения", т.е. поражения компьютерной и телекоммуникационной сетей.

Оружие массового поражения, проблемы нераспространения, ПВО и ПРО:

• Добиваться прогресса в создании совместного российско-американского Центра дальнего радиолокационного предупреждения (ДРЛО), что было запланировано администрацией Клинтона. Рассмотреть возможность привлечения других стран, или, по возможности, создать в самом Центре группу НАТО;
• Расширить сотрудничество в области ПВО на всем Европейском континенте;
• Разработать концептуальный и технический элементы, включающие контроль над вооружением, для создания и введения в действие европейской системы ПРО, обеспечивающей защиту территорий стран НАТО и России; наладить сотрудничество по созданию тактической ПРО; и
• Осуществлять обмен информацией о возможных нарушениях существующих соглашений по нераспространению ОМП и, если необходимо, разработать новые механизмы. Договориться о политических и других мерах укрепления режима нераспространения.

Урегулирование кризисов, разрешение конфликтов и миротворчество:

• Создать структуры совместных и скоординированных миротворческих операций и определить условия планирования, управления, материально-технического обеспечения и поддержки миротворческой деятельности, спланировать возможность выделения "сил повышенной боевой готовности" с целью быстрого реагирования, в случае необходимости. Заключение особого соглашения по процедурам проведения совместных или скоординированных операций на основе международного законодательства. Организация совместной подготовки для участников миротворческих операций.

Контроль над вооружениями:

• Рассмотреть меры внутри Совета Россия-НАТО и в системе СЕАП, которые необходимо принять для поддержания и укрепления режимов контроля над вооружениями, включая ДОВСЕ и его возможное распространение на другие европейские страны; и
• Использовать в качестве основы законопроект Байдена-Лугара, в котором содержится предложение о списании финансовых долгов параллельно с демонтажем российских химических и иных боеприпасов, для привлечения стран НАТО, таких, как Германия, к осуществлению аналогичных программ помощи России.

Сотрудничество в оборонных секторах экономики и в производстве вооружений:

• Создать условия для участия российских компаний в процессах модернизации вооружений в странах, использующих советскую военную технику (частично это зависит от объема производств российских компаний, производящих военную технику, а также ремонт оборудования в соответствии со стандартами НАТО), а в перспективе — и в совместной разработке некоторых систем вооружений для стран НАТО и России;
• Привлечь Россию к участию в деятельности Конференции национальных руководителей по вооружениям (КНРВ), как об этом говорится в Основополагающем Акте Россия-НАТО;
• Проводить более открытую политику, позволяющую союзникам по НАТО закупать российское оружие. Хотя это и не вызовет массового заключения контрактов, но станет символической демонстрацией того, что расширение НАТО не является политикой, ориентированной на поддержку западных производителей вооружений;
• разработать совместные программы для военной экономики и увязать их с расширением сотрудничества между Россией и НАТО в военно-технической области. Конечной целью является создание ситуации, когда Россия сможет конкурировать на мировом рынке вооружений. Тем не менее, учитывая трудности, с которыми США и Европа столкнулись в области развития сотрудничества при создании систем вооружений и военной технологии, взаимодействие России и НАТО должно начаться в ограниченных областях, например, с совместного производства оборудования для поиска и спасения военнослужащих специальных операций, участвующих в боевых действиях против террористов;
• рассмотреть возможности использования российской и украинской транспортной авиации для переброски вооруженных сил, участвующих в операциях НАТО

Региональное сотрудничество:

• Расширить сотрудничество в Центральной Азии, включая поддержку мира, урегулирование конфликтов и действия при чрезвычайных обстоятельствах. Определить конкретные сферы сотрудничества, включая не только Центральную Азию, но и другие нестабильные или потенциально опасные районы;
• Организовать помощь союзников при выводе российских войск и вооружений из Молдовы. Россия не может финансировать передислокацию находящихся там вооружений на свою территорию, однако их уничтожение на территории Молдовы связано с риском и является опасным;
• Взаимодействовать с другими институтами (например ЕС) с целью превращения Калининграда в "экономическую витрину" развития России, включая реализацию удовлетворяющих стороны решений по сложным политическим, экономическим, транспортным, гуманитарным и другим проблемам.

Подготовка к действиям при чрезвычайных ситуациях; проблемы окружающей среды:

• Развивать сотрудничество в подготовке к возможным ядерным, химическим и биологическим катастрофам, рассмотреть возможность создания общего органа планирования, который может стать местом взаимодействия ученых, военных и сотрудников правительственных ведомств по действиям при чрезвычайных обстоятельствах;
• Способствовать развитию сотрудничества в области поиска и спасения и подготовки совместных гражданских операций при чрезвычайных ситуациях;
• Развивать сотрудничество с целью обеспечения безопасности при снятии с вооружения и обезвреживании таких видов вооружения, как пехотные мины, химические и биологические боезаряды; изучить возможность создания единой организации для разработки безопасных методов снятия систем с вооружения и их уничтожения; и
• Разработать план совместных действий в случае возникновения угрозы окружающей среде, исходящей от химического оружия на дне Балтийского моря, находящегося там со времен второй мировой войны и представляющего сегодня угрозу для Северных и Балтийских стран.

Образование и учебная подготовка:

• Повысить роль России в Центре Маршалла, включая участие российских представителей в разработке учебных программ и в учебном процессе; это также относится и к школе НАТО (ВГК ОВС НАТО в Европе) и оборонному колледжу НАТО;
• Создать новый центр учебной подготовки НАТО-Россия по типу Центра Маршалла на российской территории.

Развитие сотрудничества в области экономики и сопутствующих сферах:

• Стремиться к созданию единой континентальной гражданской и военной системы контроля за воздушным пространством;
• Разработать систему финансирования Совета НАТО-Россия, согласно которой участники будут делать взносы на финансирования совместной деятельности (например, для подготовки личного состава и проведения членами Совета учений); и
• Координировать развитие отношений между Россией и НАТО (включая деятельность Совета Россия-НАТО) параллельно с отношениями НАТО и Европейского Союза, а также России и Европейского Союза, с целью достижения общей цели — полной интеграции России в западные институты.

Общие моменты сотрудничества:

• По возможности способствовать поддержанию ведущей роли России в многонациональных акциях;
• Развивать новую "культуру сотрудничества", в духе гибкости, взаимопонимания и компромисса, что важно для деятельности, основанной на принципе консенсуса среди стран, имеющих во многом различные взгляды на природу и приоритеты в сфере безопасности. На этой основе осуществляет свою деятельность НАТО, и также должны развиваться отношения между НАТО и Россией. Достижение успеха требует изменений в подходах обеих сторон, а не просто изменений процессуальных норм.

Создание Совета Россия-НАТО приведет к переменам отношения Запада к России, станет шагом в направлении создания надежного партнерства и реального сотрудничества, и эту ситуацию можно будет назвать "альянс с альянсом". Главный вопрос сегодня — это отношения России с НАТО, а не полная интеграция России в НАТО. Членство России в НАТО не стоит на повестке дня в обозримом будущем. С созданием Совета Россия-НАТО российская сторона не получит права вето в отношении любых акций альянса, это отнюдь не черный ход, ведущий к членству в НАТО. Более того, работа Совета Россия-НАТО будет проходить независимо от деятельности Североатлантического Совета, который будет по-прежнему собираться на заседания и принимать решения по широкому спектру повестки дня. НАТО, так же как Российская Федерация, будет проводить независимую политику по защите своих интересов и осуществлять деятельность в определенных сферах.

Учитывая вышесказанное, развитие сотрудничества между Россией и НАТО требует более тесного, чем когда-либо раньше, партнерства, начиная с более объемных и многосторонних консультаций по ключевым проблемам. Это может, по мере своего развития, привести к определенной форме "ассоциированного" членства, когда Россия, наряду с другими заинтересованными странами, не являющимися членами НАТО, будет все активнее принимать участие в процессе принятия решений и акциях НАТО, за исключением обязательств по статье 5.

На каком-то этапе членство России в НАТО может стать возможным и даже необходимым для обеспечения всеобщей безопасности, в Европе или за ее пределами. Одной из альтернатив может стать двусторонний договор об обеспечении взаимной безопасности (но не обороны) между Россией и США, вместе с серией аналогичных соглашений между Россией и другими странами-членами НАТО. Такие соглашения могут фактически узаконить существующее положение дел и признать необходимость развития двусторонних отношений в области безопасности, оформив таким образом ситуацию похожую на создание официального союза.

В любом случае то, что происходит в настоящее время, открывает новые перспективы для строительства системы безопасности в Европе, для России, для участия США в европейских делах, для НАТО и для всего комплекса отношений на континенте, что может помочь этому важнейшему региону мира избежать в 21 веке повторения трагедий века 20-го. В этом смысл принятия взаимных обязательств и призыв к руководителям всех стран.

Настоящий доклад завершает первый этап работы Рабочей группы по анализу отношений Россия-НАТО. Но ее участники видят смысл в продолжении процесса выдвижения новых идей и соображений. Рабочая группа может оставаться органом, разрабатывающим предложения, которые по политическим причинам не могут пока быть реализованы, и определяющим сферы деятельности, где возможно развитие сотрудничества как в краткосрочной, так и в среднесрочной перспективе. Конечно, в отношении некоторых проблем ведущиеся переговоры на государственном и институциализированном уровнях вполне могут получить больший резонанс, чем дискуссии и обмен мнениями в рамках Рабочей группы, но и она способна сыграть свою особую роль в создании новой системы надежного сотрудничества и взаимодействия.

Таким образом, Рабочая группа будет продолжать свою деятельность, анализировать ситуацию, выступать с идеями и рекомендациями по мере развития сотрудничества между Россией и НАТО, а также способствовать наполнению процесса развития конкретными предложениями и концепциями. На следующем этапе к работе группы будут привлечены ученые, бывшие государственные деятели, эксперты и специалисты из других стран, проявляющие заинтересованность в развитии отношений между Россией и НАТО.